Việt Nam: Kỷ luật ngân sách quá yếu

* TS. TRẦN VINH DỰ

Chủ đề kinh tế vĩ mô nóng nhất hiện nay được Quốc hội và công luận mổ xẻ là vấn đề kỷ luật tài chính quốc gia. Lý do là trong nhiều năm gần đây, thâm hụt ngân sách liên tục tăng về con số tuyệt đối, và vượt xa ngưỡng mà Quốc hội phê chuẩn. Câu chuyện thường xảy ra là Chính phủ trình kế hoạch ngân sách hằng năm, Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chính phủ xin tăng thêm thâm hụt, Quốc hội lại phê chuẩn, thế nhưng đến khi quyết toán ngân sách, thì con số thâm hụt thật thậm chí còn vượt xa những con số được phê chuẩn này. Vì thế, Quốc hội dường như luôn bị đặt vào trạng thái đã rồi, không có cách kiểm soát và cũng như không có chế tài để xử lý. Năm nào cũng ‘lỡ kế hoạch’

Nhìn lại, năm 2012, ngân sách Chính phủ xin và được Quốc hội duyệt có mức bội chi được ấn định ở con số 140.200 tỷ đồng. Tuy nhiên, khi quyết toán ngân sách nhà nước năm 2012 (vào tháng 4/2014), con số quyết toán số bội chi lại là 154.126 tỷ đồng, vượt con số Quốc hội cho phép là 13.926 tỷ đồng.

Ts. Trần Vinh Dự

Đáng nói hơn, một số ý kiến tại Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội cho rằng, số bội chi như báo cáo của Chính phủ chưa phản ánh hết tình hình bội chi. Cụ thể là chưa tính đủ số hoàn thuế giá trị gia tăng phát sinh trong năm, nợ đọng xây dựng cơ bản, tạm ứng vốn lớn chưa thu hồi. Ngoài ra trong thực tế thu chi cũng diễn ra nhiều sai phạm, tuy nhiên, cuối cùng thì Quốc hội cũng bỏ phiếu nhất trí thông qua.

Câu chuyện của năm 2013 thậm chí còn tệ hại hơn câu chuyện của năm 2012. Tại Nghị quyết số 32/2012/QH13, Quốc hội quyết định mức bội chi ngân sách nhà nước là 162.000 tỷ đồng, bằng 4,8% GDP. Con số này sau đó được Quốc hội điều chỉnh tăng lên mức 195.500 tỷ đồng, bằng 5,3% GDP vào năm 2013 theo Nghị quyết 54/2013/QH13 (ra ngày 12/11/2013).

Đến tháng 5/2015, khi có quyết toán ngân sách nhà nước năm 2013, thì con số bội chi được quyết toán là là 236.769 tỷ đồng, vượt 41.269 tỷ đồng so với mức Quốc hội đã điều chỉnh, bằng 6,6% GDP thực tế. Tức là nếu so với con số xin và được duyệt ban đầu thì thâm hụt ngân sách nhà nước bị “lỡ kế hoạch” đến hơn 25%.

Nguyên nhân thường được các cơ quan có thẩm quyền dẫn ra là do tình hình kinh tế xã hội trong nước hoặc bối cảnh quốc tế không thuận lợi, thu ngân sách gặp nhiều khó khăn do gian lận của doanh nghiệp và cán bộ thuế, tăng vay ODA, và nhiều lý do khác. Dù là nguyên nhân gì đi nữa thì tình trạng này chỉ ra một thực tế hiển nhiên là kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá lỏng lẻo.

Kỷ luật ngân sách

Trong một nền kinh tế có kỷ luật ngân sách chặt chẽ, Quốc hội là cơ quan quyết định ngân sách chi tiêu của quốc gia. Có nghĩa là thu bao nhiêu và chi bao nhiêu phải do Quốc hội duyệt. Chính phủ có trách nhiệm làm kế hoạch ngân sách chi tiết, không chỉ cho 1 năm mà cho nhiều năm tới. Quốc hội trên cơ sở kế hoạch ngân sách chi tiết của Chính phủ sẽ xây dựng kế hoạch ngân sách tổng quát và bỏ phiếu thông qua, sau đó giám sát chặt chẽ việc Chính phủ thực thi kế hoạch ngân sách của mình. Chính phủ không được vi phạm kế hoạch ngân sách này.

Trong trường hợp có những tình huống bất thường, thí dụ như khủng hoảng kinh tế, khiến cho kế hoạch được thông qua ban đầu có khả năng bị phá sản, Chính phủ phải trình lại với Quốc hội. Tại nước Mỹ trước năm 1917, mọi khoản vay của Chính phủ phải được Quốc hội thông qua. Có nghĩa là nếu Chính phủ muốn chi vượt kế hoạch ngân sách được thông qua thì cũng không được, vì không lấy đâu ra nguồn, trừ khi Quốc hội cho phép phát hành các giấy nợ ra thị trường để vay tiền về tiêu.

Sau năm 1917, nước Mỹ thay đổi luật, cho phép Chính phủ tự quyết trong việc phát hành giấy nợ ra thị trường để vay tiền, tuy nhiên, mức trần nợ công (con số tuyệt đối tính bằng USD) là do Quốc hội quyết định. Thí dụ vào tháng 9/2013, mức trần nợ công là 16.699 tỷ USD. Muốn vay vượt con số này Chính phủ phải xin phép Quốc hội. Tại thời điểm này, Chính quyền của Tổng thống Obama xin nhưng không được Quốc hội chấp thuận, dẫn đến chuyện bộ máy chính quyền bị đóng cửa trong một thời gian vì hết tiền.

Đó là câu chuyện của một nền kinh tế có kỷ luật ngân sách nghiêm ngặt. Ở cực phía bên kia, trong các nền kinh tế không có kỷ luật tài chính, Quốc hội không có quyền lực gì, và mọi việc đều do Chính phủ quyết định, thiếu tiền có thể tùy ý phát hành công cụ nợ hoặc in tiền để chi tiêu. Con số chi tiêu hàng năm như thế nào, chi những gì, thu từ đâu, cũng không được công khai, vì thế hoàn toàn không có giám sát và không có minh bạch. Những nền kinh tế này thường là những nền kinh tế ốm yếu, què quặt.

Việt Nam có kỷ luật tài chính, và Quốc hội có quyền thông qua cũng như quyền giám sát việc thu chi ngân sách nhà nước. Thế nhưng trong việc thực thi trên thực tế, hầu như các quyền này bị bỏ qua hoặc bị vô hiệu hóa. Điều này được nhiều đại biểu nói đến. Thí dụ ông Ksor Phước nhận xét hồi năm 2014 rằng “kiểm toán nêu ra một loạt sai phạm, nhưng khi biểu quyết lại nhất trí, năm nào cũng thế”. Còn hồi tháng 5 vừa qua ông Trần Du Lịch, phó trưởng đoàn Đại biểu QH của Tp Hồ Chí Minh phát biểu rằng “đành phải ủng hộ vì thực sự không ủng hộ cũng không biết làm thế nào”. Ông Nguyễn Đức Kiên, phó chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc Hội cũng chỉ nói vuốt đuôi rằng “đằng nào thì cũng chi rồi, nhưng phải rút kinh nghiệm cho các năm sau”.

Tự bắn vào chân?

Thực thi kỷ luật ngân sách kém không khác gì việc tự bắn vào chân. Tại Việt Nam, việc này đã dẫn tới tình hình nợ công của quốc gia rơi vào tình trạng nguy hiểm, với hàng loạt chỉ tiêu về kỷ luật tài khóa đang hoặc sắp bị phá vỡ.

Thí dụ theo ông Phạm Thế Anh nợ công/GDP dự kiến vào khoảng 64%, tiến sát ngưỡng trần 65% theo quy định của Quốc hội. Thâm hụt ngân sách theo quy định là 4,8% GDP mỗi năm nhưng thực tế đã lên tới 5,4% GDP vào năm 2012, 6,6% GDP vào năm 2013, và ước tính 5,3% GDP vào năm 2014 (dự tính lên tới 6,9% theo cách tính mới). Nghĩa vụ trả nợ/tổng thu ngân sách nhà nước là 22,6% trong năm 2013 và ước khoảng 26,7% vào năm 2014, chính thức vượt ngưỡng 25% theo quy định. Thâm hụt ngân sách nhà nước năm 2014 đã chính thức vượt chi đầu tư, phản ánh Chính phủ Việt Nam đã phải đi vay một phần để tài trợ cho tiêu dùng, vi phạm Luật Ngân sách nhà nước hiện hành.

Tình trạng này không chỉ khiến môi trường vĩ mô của Việt Nam đứng trước nguy cơ mất ổn định nghiêm trọng. Sâu xa hơn, nó làm mất niềm tin của công chúng và của các nhà đầu tư, các định chế tài chính quốc tế, và các chính phủ nước ngoài cho Việt Nam vay. Nó cũng đưa Việt Nam đến chỗ nếu không quản lý khéo khiến câu chuyện này tiếp tục rơi vào vòng xoáy đi xuống, Việt Nam có thể đứng trước nguy cơ vỡ nợ.

Giải quyết thế nào?

Ở đây có hai vấn đề lớn được đặt ra. Thứ nhất, Quốc hội có thực quyền trong việc kiểm soát ngân sách hay không. Thứ hai, giả dụ có thực quyền, thì Quốc hội có nuông chiều Chính phủ quá hay không, bằng cách mỗi lần Chính phủ xin nâng trần nợ đều được thông qua một cách dễ dàng.

Liên quan đến vấn đề thứ nhất, tình trạng thâm hụt ngân sách vượt con số Quốc hội cho phép đến hơn 41 nghìn tỷ Đồng (khoảng 2 tỷ USD) khiến nhiều người chỉ nhìn dưới góc độ Quốc hội bị đặt vào tình thế đã rồi. Một góc độ khác mà dư luận bỏ quên là, làm thế nào mà Chính phủ có được số tiền tương đương 2 tỷ USD để tiêu trong năm 2013? Chính phủ không thể tiêu nếu không vay thêm tiền. Vì thế, quay lại câu hỏi là thực sự Quốc hội có thực quyền trong việc quy định các mức nợ công hay không?

Luật Việt Nam không quy định Chính phủ phải xin phép Quốc hội mỗi khi phát hành công cụ nợ ra thị trường (trong và ngoài nước) hoặc đi vay các Chính phủ nước ngoài. Luật cũng không quy định con số trần nợ công tuyệt đối giống như Hoa Kỳ (thí dụ 16,699 tỷ tại thời điểm tháng 9/2013). Luật chỉ quy định Quốc hội quyết định con số tương đối (tỷ lệ phần trăm). Thí dụ theo Nghị quyết số 10/2011/QH13 quy định trần nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP.

Hơn nữa, dù có quy định các con số này, cũng không có chế tài để buộc Chính phủ phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm. Chính phủ vẫn có đầy đủ các công cụ trong tay để “xoay tiền” tiêu trước (và xoay ra rất nhiều tiền), sau đó thì báo cáo sau, như tình trạng trong năm 2013. Chưa bao giờ ở Việt Nam có trường hợp Chính phủ phải đóng cửa, phải giảm biên chế, phải cắt ngân sách hàng loạt và đồng đều giữa các ngành các lĩnh vực để kiểm soát chi tiêu và thâm hụt trong ngưỡng mà Quốc hội cho phép. Cũng chưa bao giờ có chuyện xử lý trách nhiệm cá nhân vì “vượt rào”.

Điều này khiến nhiều người cho rằng để lập lại kỷ cương ngân sách thì cần phải quy trách nhiệm cá nhân. Góp ý vào dự luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi của Ủy ban Thường vụ hồi tháng 4 vừa rồi, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng nói: “Ông nào quyết (chi) sai thì thế nào? Lãng phí, tham nhũng, tiêu cực trong quản lý ngân sách là chưa quy được trách nhiệm. Cần làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của những người có quyền hạn (chi) ngân sách”.

Chưa biết vấn đề quy trách nhiệm cá nhân có được thể hiện trong Luật ngân sách sửa đổi hay không. Khả năng cao là không. Nhưng ngay cả có đưa vào, thì việc áp dụng nó xem ra khó khả thi. Việt Nam chưa bao giờ (và trong tương lai gần cũng sẽ khó) có trường hợp bị buộc thôi việc, thậm chí đi tù như ở nước ngoài vì thực hiện sai kỷ luật ngân sách, cho đến nay.

Liên quan đến vấn đề thứ hai, Quốc hội có nuông chiều Chính phủ quá hay không. Rõ ràng là Quốc hội chưa bao giờ từ chối mỗi khi Chính phủ “xin” cả. Lý do dẫn tới tình trạng này được ông Võ Chí Hảo, Đại học Kinh tế Tp HCM, nói không thể rõ ràng hơn. Đó là “vì Việt Nam xây dựng Quốc hội theo mô hình nghiệp dư, gần 70% đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm; còn họ (các nước phát triển) xây dựng mô hình nghị viện chuyên nghiệp, không có hoặc tỷ lệ rất thấp các nghị sĩ kiêm nhiệm”. Theo ông Hảo, vì ở Việt Nam đa số đại biểu là kiêm nhiệm, và chính họ là những người góp phần làm nên bội chi ngân sách với tư cách là quan chức hành pháp, thì khi ra Quốc hội, họ thường có khuynh hướng bấm nút thông qua hành vi bội chi ngân sách của chính mình.

(tranvinhdu’s blog)

-------------- 

(*) - Trần Vinh Dự: Chuyên nghiên cứu, tư vấn, và viết về các vấn đề kinh tế của Việt Nam, Hoa Kỳ và thế giới. Ngoài lĩnh vực sở trường này, ông cũng thường xuyên viết về các vấn đề quan hệ quốc tế liên quan tới Á Châu. Trần Vinh Dự từng tốt nghiệp tiến sĩ kinh tế tại Đại học tổng hợp Texas ở Austin, làm chuyên gia tư vấn kinh tế cho tập đoàn ERS Group Inc., đồng sáng lập và là cố vấn cho Quỹ nghiên cứu Biển Đông.